Límites de una política fiscal de desarrollo fronterizo

Límites de una política fiscal de desarrollo fronterizo

JOSÉ LUIS ALEMÁN SJ
Cuando una región geográfica se retrasa en un país hay que preguntarse por qué. Esta pregunta es válida si no existe una política estatal de desarrollo regional aun cuando se haya introducido una política de desarrollo «nacional» en el sentido de no discriminación regional. En República Dominicana no es fácil discernir si hubo en los últimos 70 años una política regional basada más que en facilidades fiscales en proyectos prácticamente estatales.

Evidentemente Nagua y la frontera Norte con Haití se beneficiaron con la producción arrocera o manicera en tiempos de Trujillo; Puerto Plata con su polo turístico a principios de los setenta; Santo Domingo como capital y centro de comunicaciones desde los treinta.

También se pueden citar ciudades preferidas como nudos de carreteras y sobre todo marginadas como Samaná y en general la costa Norte con excepción de Puerto Plata. Otras localidades como los pueblos fronterizos recibieron relativamente cuantiosas inversiones públicas de índole urbanista o militar o fueron focos, Bonao-Cotuí y Santiago Rodríguez-Loma de Cabrera, de reformas o colonias agrícolas.

A pesar de todo puede afirmarse que la discriminación regional intencional por parte de nuestros Gobiernos ha sido relativamente menor. Ya desde Mon Cáceres y la ocupación norteamericana se unían el Sur Santo Domingo-San Pedro y el Cibao hasta Montecristi. Sí es obvio que Santo Domingo gozó de la enorme ventaja comparativa de la concentración monopólica de servicios públicos aunque hay que reconocer que las facilidades distintas por región ofrecidas por la famosa Ley 299 apuntaban a cierto equilibrio regional al menos con la frontera y desgraciadamente más cosméticas que reales.

Dentro del marco conceptual de los «tipos ideales» de Max Weber avanzo la hipótesis de que las políticas públicas de desarrollo dominicanas han sido regionalmente neutras. Innegable es, por supuesto, que los resultados han sido muy distintos: la Frontera con Haití y el hoyo negro de Hato Mayor- Monte Plata, Samaná se han desarrollado mucho menos que otras partes del país.

Se comprende que por clamor de esas zonas, por intereses electorales, o por el criterio social y humano de menor desigualdad se estén diseñado, con notables rezagos temporales, políticas de desarrollo regional mediante incentivos fiscales y de inversiones públicas preferenciales. Pero lo cortés no quita lo valiente. En principio hay que aceptar que el atraso de estas zonas se debió a desventajas naturales o espaciales (las fronteras terrestres tienden a limitar el área de actividad económica o logística), a las burocráticas de localización de una capital (entre nosotros obviamente condicionada a facilidad física de comunicación con el resto del país), o al peso de ciertas eventualidades históricas que se agigantan en el tiempo como en el espacio lo hacen las ondas provocadas por la piedra arrojada en una tranquila y homogénea superficie líquida y en las que están incluidos arbitrariamente todos los factores que no caben en las otras dos. Hay que reconocer, sin embargo, que nada se da sin razón suficiente, tampoco la desigualdad regional, y que sería menos que pueril eliminarla por decretos por eficaces que éstos parezcan ser sean a corto plazo.

Conclusión: ser cauto y crítico en el diagnóstico y terapia de las desigualdades regionales porque por algo existen como existen mujeres y hombres de naturaleza débil o robusta y de apariencia fea o hermosa. La voluntad por buena y hasta ética que sea no altera económicamente tendencias naturales. En el punto de desigualdades regionales lo más probable es que lo único que es permanente es el declive a muy largo plazo de hegemonías espaciales.

LA POLÍTICA FISCAL DE DESARROLLO FRONTERIZO

La política de desarrollo fronterizo, Ley 28-01, toma un elemento importante de la Ley 299 de Incentivo Industrial de los años sesenta: exenciones fiscales, aunque prescinde de tipos de interés preferencial o de asignación de divisas a una tasa de cambio favorable. Hoy en día estos incentivos crediticios y cambiarios son inimaginables a pesar de que el costo real del dinero obtenido en el país es superior al de los sesenta y setenta y el riesgo cambiario ha crecido y es aún impredecible a mediano plazo.

En cambio las exenciones fiscales de la ley 28-01 son sustancialmente más importantes que las de la 299 porque entonces los impuestos eran menos y la industria nacional se protegía con limitaciones cuantitativas. La 28-01 exonera de impuestos sobre la renta, ITBI, selectivo al consumo, recargo cambiario, tasas arancelarias (mucho menores hoy en día), propiedad inmobiliaria frente a sólo impuestos sobre la renta y arancelarios de la 299.

Además del más amplio listado de impuestos y de altas tasas del ITBI (16% del precio de venta) y del recargo cambiario (13% del valor de las importaciones) hay que tener en cuenta el cambio sustancial en el impacto de los diversos impuestos sobre los costos de producción. Las tasas arancelarias aumentan los costos de producción; el impuesto sobre la renta depende de la existencia y volumen de los beneficios: si no los hay no se pagan. Actualmente, además de los aranceles, el recargo cambiario y el impuesto sobre la renta, ligado ahora a las ventas totales de la empresa, influyen en los costos. En cambio la influencia del ITBI y del selectivo (en los productos en que se da) es menor sobre los costos de producción ya que estos son pagados por los consumidores y afectan los costos indirectamente alterando por medio de la demanda la escala de la producción.

La exención del ITBI permite, sin embargo, que los productores fronterizos puedan ofrecer precios más bajos que los nacionales que ya trabajan en sus áreas. Dada la tasa del ITBI (16%) su exención significa una amenaza seria a la rentabilidad de los productores nacionales establecidos en otras partes y plantea la posibilidad de la reubicación parcial de sus facilidades en la Frontera y la disminución drástica del potencial productivo existente en otras partes. Más que incentivar un aumento de la producción reubica la existente y afecta negativamente el bienestar de los ya empleados.

El objetivo de la 299 era aumentar la capacidad productiva del país disminuyendo su dependencia de las importaciones («sustitución de importaciones»), lo que ciertamente afectaba negativamente las actividades importadoras de los productos favorecidos. El efecto de la 28-01 podría ser el traslado de inversiones de otras partes, sobre todo de la Capital, hacia la frontera a través de medidas que estimulan una competencia desleal por crear por ley fiscal diferencias apreciables entre los productores: unos, los fronterizos no pagan el impuesto de la venta (transferencia) y los establecidos fuera de la Frontera sí, incentivando a los fronterizos a bajar sus precios con efectos negativos sobre el empleo en el «interior» y el uso del capital allí invertido. Pareto no estaría muy de acuerdo con esta distribución de ganancias y pérdidas de bienestar.

En principio, eso sí, es bueno recordar con Rawls y Sen, que todo lo demás igual, hay que favorecer a los hoy más pobres obviamente con tal de que en el mañana se prevea un mayor aumento de bienestar social incluso para los hoy desfavorecidos. No olvidemos, con todo, que si hay pobres en la frontera los hay en abundancia en Santo Domingo y alrededores.

A favor de la exención figura una infraestructura espacial y demográfica que aumenta considerablemente los costos de transporte y limita la oferta de personal técnico en la Frontera. Las grandes economías externas positivas creadas por la acción pública en infraestructura física y humana han podido ser internalizadas en otras regiones lo que en ausencia de aquellas no sucede en la Frontera. Esta diferencia estructural, ajena a la actividad de la empresa, debe esgrimirse a favor de exenciones fiscales.

El problema se agrava por el ya explicado choque de intereses económicos divergentes entre potenciales empresarios fronterizos y empresarios establecidos. Esto significa que el dictador «benévolo» que es el Estado tiene que intervenir ya que un arreglo de las partes implica grandes costos de transacción para unos. Definitivamente el teorema de Coase que explica la irracionalidad de una intervención pública cuando las partes pueden llegar a acuerdos sin incurrir en gastos adicionales no es aplicable a la situación en lo que se refiere a la exención del ITBI.

La intervención estatal en estos casos tiene que recordar que los efectos económicos y sociales de las políticas no pueden evaluarse con criterios inmediatos sino a largo plazo. Por ejemplo: un aumento apreciable del impuesto sobre la renta puede desalentar el ahorro de los afectados y con ellos la inversión privada realizable lo que disminuiría a mediano plazo el empleo.

Un análisis económico realista se esfuerza por ser «dinámico» (incluir efectos futuros diversos) y no solamente «estático» (todo seguirá igual) y «general» (evaluar el eslabonamiento de los sectores entre sí) y no «parcial»(ignorar consecuencias sobre otros sectores). Ejemplo: la caída del tipo de cambio favorece hoy a los consumidores pero si como efecto suyo se da una disminución de ingresos de divisas en el turismo o en empresas exportadoras los consumidores de hoy tendrán que contemplar después la devaluación de la moneda y la disminución de su consumo. Lo mismo vale para el popular control de precios: lleva más tarde a una disminución de la oferta, la escasez, y probables subidas de los precios que queremos controlar.

Las leyes de incentivo regional tienen que tener en cuenta, por lo tanto, criterios de bienestar (dañados y favorecidos, disminución de la brecha regional de ingresos y empleos) y de eficiencia a largo plazo (¿pueden ser superados problemas de atraso regional por leyes que alteran institucionalmente los costos facilitando la inversión? ) sin olvidar el peso de intereses económicos encontrados. Los empresarios capitaleños, no tienen objeciones sino simpatía hacia exenciones impositivas a la producción para la Frontera con tal de que no bajen el precio de sus productos en el mercado nacional movidos por la exención del ITBI. Los fronterizos estiman que los mayores costos de producción por transporte y energía en la frontera requieren para ser neutralizados la posibilidad de vender sus productos exonerados del ITBI en el resto del país. La exención o no del ITBI es el punto clave de la pugna de intereses.

El conflicto de intereses cesaría si la nueva producción fronteriza se vendiese íntegramente en el exterior lo cual es quizás posible si el capital es foráneo.

Por otra parte el Estado y el Fondo Monetario Internacional se oponen taxativamente a exenciones impositivas tanto al recargo cambiario como al ITBI. Esta tercera parte arguye con razón que las exenciones obstaculizan el comercio exterior y que los ingresos del Gobierno se ven afectados tanto por las exenciones mismas como por la posible reubicación en la Frontera de algunas de las empresas fiscalmente claves para el Gobierno para aprovechar las ventajas del paraíso fiscal intranacional. Consiguientemente el Poder Ejecutivo ha propuesto al Congreso una ley que elimina las exenciones al ITBI, al recargo cambiario y a los impuestos selectivos al consumo.

Frente a esta propuesta presidencial y la Ley 28-01 otra, ya aprobada por el Senado, se discute en el Congreso significa un término medio entre la vigente (28-01) y la deseada por el Gobierno y el Fondo y consiste fundamentalmente en suprimir la exención del ITBI actualmente vigente y controlar las importaciones de insumos de las empresas fronterizas para evitar un trasiego indebido de bienes que apenas necesitan ser empacados.

Desgraciadamente la modificación propuesta altera las reglas de juego e incrementa la inseguridad legal ya tan débil en el país dificultando contar con reglas de juego inmutables a mediano plazo y desestimulando nuevas inversiones extranjeras y aun nacionales en la zona fronteriza.

TRASCENDER POLÍTICAS FISCALES DE DESARROLLO REGIONAL

La breve y no exhaustiva presentación de las políticas fiscales que se han propuesto no ofrece seguramente una solución «definitiva» para la pobreza fronteriza. Nada la ofrece. Esa pobreza relativa es inherente a toda frontera terrestre que separa el mercado nacional y el del vecino y que esté huérfana de recursos naturales valiosos relativamente a otras regiones.

La Frontera Norte como la Sur es rica en recursos naturales turísticos y sus suelos son por lo menos tan aptos para la agricultura como los promedios de otras zonas. Paradojalmente la frontera misma facilita en algunos puntos el comercio con una zona tan poblada y tan carente de facilidades de producción como Haití. De esto último Elías Piña y Dajabón son testimonio. El problema es el de la falta de mercado de la mitad de la circunferencia o, si toma como modelo a Loesch, del hexágono regular de la zona circundante a los pueblos fronterizos. Lo raro no es que la Frontera sea más pobre que la mayor parte del país sino que no lo sea más. La lógica económica favorece la emigración de industrias y de personas hacia zonas más ricas o menos pobres. Esa es la misma lógica que favorece la yola y el desespero dominicano por llegar a New York, Puerto Rico o España.

El tamaño del mercado fronterizo se agranda de dos maneras: producir para la exportación fuera de la isla basada en recursos naturales (frutas, turismo, zonas industriales) y humanos (mano de obra abundante), o logrando un régimen de excepción con Haití patrocinado por organismos internacionales. La primera forma de ampliación es conocida y de hecho las exportaciones de aguacates, melones y guineos «orgánicos» y, en menor grado, de servicios turísticos son importantes y han alcanzado una masa crítica que fuerza su crecimiento.

La segunda tiene posibilidades evidentes. La falta de institucionalidad de Haití y su pobreza lo han convertido ya en fuente de conflictos continentales y en teatro de operaciones de despliegues de fuerzas armadas de Brasil, Chile, España, Estados Unidos y Francia que amenazan con eternizarse si la población haitiana sigue sin esperanzas sólidas de bienestar, de justicia y de gobernabilidad. República Dominicana carga ya pesado con una emigración indetenible pero difícilmente suficiente para asegurar horizontes de expectativas económicas y sociales a la población haitiana.

Parece entonces probable que la comunidad internacional acepte un régimen económico especial para la Frontera que no urja con rigor las normas de una economía globalizada y permita incentivos a la inversión y ayudas masivas para levantar la infraestructura física –energía, comunicaciones, puertos, carreteras- y humana –centros de educación superior y de hospitales de calidad- imprescindibles para el desarrollo de Haití y de República Dominicana.

CONCLUSIÓN

Para mí está claro que con sólo incentivos fiscales no se logra un desarrollo fronterizo permanente. Eso sí me parecen necesarios como también lo es lograr una solución del conflicto interempresarial que sólo puede darse con incentivos a la producción y no, adicionalmente, al mercadeo en el país.

En realidad hay que ampliar el mercado fronterizo restringido por la existencia de dos países. Se puede hacer por la exportación al resto del mundo ligado a ventajas comparativas y por un esfuerzo internacional en pro del futuro de Haití que ayuda a construir una infraestructura humana y física cuyos beneficios puedan ser internalizados por la inversión privada. Sin ellas no hay desarrollo ni en la Frontera ni en ninguna parte.