Intrahistoria del TLC por su negociadora

<p>Intrahistoria del TLC por su negociadora</p>

POR JOSÉ LUIS ALEMÁN S. J.
La autora de este libro, Doña Sonia Guzmán de Hernández, hija y heredera de la decencia, sensatez y amor al país del presidente Antonio Guzmán,  ha decidido publicar sus experiencias como Jefa de las negociaciones del país con los Estados Unidos y con los países centroamericanos del CAFTA. Con la seguridad que sólo da la participación activa expone Doña Sonia,  vicerrectora académica en la Madre y Maestra cuando yo iniciaba mi docencia en esa Universidad, las etapas claves de esa empresa. 

  Bien puesto hallo el título de este libro: más que una cronología es historia interna de negociaciones internacionales que la autora  dirigió. Con envidiable  concisión identifica los puntos de inflexión inherentes a estos complejos procesos y explica con exquisito y firme tacto femenino el por qué y el cómo de sus decisiones.  Su lectura es instructiva, fascinante y convincente.

  Antes de explicar el por qué de estos calificativos dejo constancia de que la licenciada Guzmán escribe y habla como es. Ejecutiva de amplia y clara  trayectoria  toma decisiones a veces drásticas sin andar cacareando malas intenciones de quienes opinan de otro modo ni aduciendo complejas razones económicas. Ella recibió un mandato del Presidente con una racionalidad que obviamente le satisfizo y se dedicó a cumplirlo. La  misión del economista, razonar y ponderar beneficios y costos de una alternativa política, difiere de la del político, lograr su aprobación. La responsabilidad de la misión concreta se delega en un alto funcionario político -en este caso la Secretaria de Industria y Comercio- que conformó un equipo técnico que la asesoraba y preparaba sus opciones específicas. La Intrahistoria narrada tiene que ser presentada alrededor de esta tríada, Presidente-Secretaria-Equipo administrativo.

1.  La decisión inicial de un proyecto de tanta envergadura la toma el Presidente. Max Weber explicita las tres cualidades decisivas que identifican estas decisiones: pasión, aceptación de responsabilidad y sentido de proporción entre lo real y lo deseado. Pasión significa “dedicación total y real a una “causa”, al “dios o al demonio que la excita” y que hace de su  responsabilidad a ella la estrella polar de su acción. De ninguna manera es “romanticismo de lo intelectualmente interesante pero vacío de sentido objetivo”.

  La causa apasionada necesita sentido de proporción. La decisiva calidad intelectual del auténtico político viene dada por su capacidad de permitir que las realidades actúen sobre él mientras conserva internamente su concentración y tranquilidad. De ahí su distancia frente a las cosas y a los humanos. La falta de distancia es uno de los pecados  originales del político. El problema se reduce a saber cómo la pasión y el frío sentido de proporción pueden fundirse en la misma alma. La política se hace con la cabeza no con otras partes del cuerpo. Sin embargo la dedicación a la política no es un frívolo juego intelectual sino una muy genuina actividad humana que sólo nace y crece de la pasión.

 La decisión presidencial de buscar un acuerdo con los Estados Unidos, a pesar de una  política internacional previa del país orientada a fortalecer la posición negociadora  de países en desarrollo frente o contra los Estados Unidos, debió ser difícil para el entonces Presidente Mejía y para muchos de sus colaboradores.  Como el libro la explica, yo no debo hacerlo.

Obviamente pesaron a favor del cambio de rumbo la existencia de una economía global, la necesidad de un régimen institucional menos individualista y más acorde con las reglas de juego del comercio mundial,  la importancia del mercado norteamericano y la amenaza de un desempleo masivo en las zonas francas. En contra estaban la asimetría de tecnología y escala de los países,  la fragilidad de buena parte de las empresas nacionales y el peligro, constante histórica, de que en un momento dado una apertura al exterior signifique  pérdida de oportunidades ya escasas para los pobres de la tierra.

2.Este largo comentario sobre el primer sujeto de la tríada sirve también para encuadrar al actor  principal de nuestro libro, la funcionaria política quien recibió del Presidente la misión de lograr que su decisión se convierta en realidad.

  Los funcionarios políticos se distinguen de los funcionarios administrativos por su dominio  del manejo de la lucha por el poder y de los métodos y procedimientos diseñados ad hoc por los partidos. Aunque no necesariamente miembros activos de los partidos son de hecho  líderes capaces de discutir en el círculo interno del Presidente temas relacionados con la conservación del poder y de comprometerse fuera de ese círculo con el mundo de la política, de las empresas, de los medios, de la academia, de las iglesias  y de los opositores.  El funcionario político a nivel de Ministro  requiere para ser útil contar con la confianza del Presidente y con el reconocimiento social de los “notables”.

  Una exposición  más profunda del tema llevaría a incursionar en la arena académicamente movediza del “status”, escurridiza pero realísima condición de quienes disfrutan de poder social, o sea capacidad de influir en el comportamiento y modos  de pensar de otros, aun sin cuantiosa fortuna, sin dominio técnico especializado y sin  poder coactivo. Tales personas existen. Obviamente Sonia Guzmán es una de ellas. El Presidente tenía confianza en su lealtad, en el respeto social de que gozaba, en su capacidad de manejar personas y de adaptarse a las circunstancias en movimiento perpetuo de la opinión pública sin perder el rumbo de su acción.

3.  En países burocratizados hay que distinguir a este funcionario, que puede ser despedido y reenganchado en cualquier momento y en cualquier posición, del funcionario administrativo leal a la institución, no al partido ni a la persona del Presidente, y bien preparado  académica y administrativamente en su área de especialización.

 La importancia de esta burocracia técnica en una sociedad tan compleja como  es ya  la nuestra es grande. Cuando la misión es tan multidisciplinar como la negociación de acuerdos internacionales de comercio que abarcan regulaciones jurídicas, administrativas, técnicas y económicas que enfrentan posiciones diferentes y hasta contrarias de dos o más países, precisamos hablar de un equipo de personas competentes, leales al funcionario político pero más a su “verdad”.

  A veces, sin embargo, pensamos esta burocracia como si fuese puramente técnica y descuidamos su necesaria capacidad de comunicación, su voluntad de trabajo y su creatividad para dar soluciones no convencionales aunque técnicas. Particularmente  importante para el funcionamiento ordenado del equipo es el que cada miembro no sólo evite cacofonías o estridencias individualistas sino sepa colaborar con las otras voces del coro  y sobre todo, dice Sonia, con el director.

4.  Tras esta presentación cuasi taxonómica de los roles del Presidente, de la Secretaria de Estado y del equipo técnico pasemos a imaginar la “química” de su acoplamiento.

a)  El Presidente de la República tiene que tener plena confianza en la persona elegida, tiene que estar disponible para decidir alternativas importantes de las negociaciones, lo que exige estar enterado sustancialmente de su marcha y de quiénes y por qué se oponen unos  y otros la favorecen, y en momentos difíciles hacer sentir el peso de su autoridad aun en contra de amigos de la familia o del partido. Sin ese respaldo visible y sensible  resulta problemático o poco creíble su compromiso con la causa.

El apoyo prácticamente incondicional de un Presidente a un futuro contingente que no está en sus manos revela no sólo  aceptación moral de la responsabilidad de hechos futuros sino la naturaleza misma de la persona humana: ser para el riesgo, creer en lo que no se ve. Toda decisión importante que tomamos en la vida implica un futuro incierto que aceptamos  en temor y temblor pero con confianza y esperanza. Si sale bien, buenos nos llamarán; si mal, malos.

b) El “funcionario político” a cargo de las negociaciones se desenvuelve  en cuatro  frentes: con el Presidente -lo que significa a veces con algunos de sus Secretarios-, con los afectados, generalmente asociaciones empresariales que luchan por sus intereses, con su equipo y con los representantes de los otros Gobiernos, en este caso primero el de Estados Unidos y después los de los países centroamericanos.

  El éxito del funcionario político depende en gran parte de su capacidad para calibrar las metas de cada grupo de actores, de su comprensión de las líneas maestras de las ofertas y contraofertas presentadas, del acceso al Presidente y de sus relaciones humanas. No podemos confundir su papel con el de un mercadólogo que quiere vender un producto; es un negociador un “broker” entre partes con fines opuestos a quienes hay que ofrecer soluciones intermedias sin superar los límites impuestos por el Presidente. Sensibilidad, capacidad de comprender y sintetizar la sustancia de las cosas,  flexibilidad intelectual, búsqueda de coincidencias más que de diferencias, firmes convicciones sobre el objetivo señalado, honestidad y sinceridad con lo provisional o definitivamente concordado, prestigio social… son cualidades deseadas en este tipo de negociador.

c) El negociador político en un campo  extenso depende de información fidedigna y de propuestas técnicamente aceptables y susceptibles de acuerdo entre las partes. El equipo técnico ofrece  información y propuestas al negociador político que las discute para aceptarlas, rechazarlas o modificarlas.

 La ventaja en preparación técnica del equipo puede convertirse en factor paralizante de las negociaciones si en nombre de su competencia o de sus preferencias se aferra a una sola propuesta o no responde a las orientaciones del negociador. En cambio se convierte en catalizador de las negociaciones si desarrolla imaginativamente  variantes diversas o incluso emprende caminos nuevos. Esta actitud positiva frente a las contrapropuestas del funcionario político es científicamente correcta: la teoría aunque basada en la realidad tiene que abstraer de muchas dimensiones y matices  que hay que observar al llegar el momento de la acción, de la política. Discernir entre el simple ideal económico y la complejidad de la vida supone mucho más que teoría.

Los componentes del equipo son en principio “comprables” por los grandes intereses de los que depende su futuro profesional. La tentación aumenta con la edad en virtud de las conexiones comerciales o consultivas entre técnicos y actores. La honestidad y espíritu de servicio al bien común junto a su competencia técnica caracterizan la buena calidad de todo equipo exitoso.

5. Conviene leer el libro de Doña Sonia en este marco de referencia. Los buenos acuerdos internacionales resultan del eficiente acoplamiento de la actividad de los Presidentes, del Secretario de Estado ejecutivo y de su Equipo técnico. Sólo así podemos hacer justicia a la autora.

La lectura de esta Intrahistoria

La lectura de esta Intrahistoria y mi trato con varias de las personas allí citadas me han con vencido de que la coordinación de actividades entre el Presidente Mejía y la secretaria de Estado Sonia Guzmán fue excelente. Obviamente ambos se respetaban mutuamente como personas, y como funcionarios conocían sus competencias; el Presidente explicó adecuadamente su “causa”, concedió total autonomía a su secretaria en la selección del Equipo y se mantuvo accesible cuando ella creyó necesaria una decisión presidencial que sobrevenía rápida e inequívocamente. La licenciada Guzmán, solidaria de los motivos objetivos del Presidente para negociar ( inevitabilidad de una economía global, institucionalización del Estado en ese marco, defensa del empleo y de la inversión en zonas francas) y de restricciones condicionales (defensa de las empresas nacionales y de los campesinos) las aceptó lealmente y para asegurar una continua  comunicación con el Presidente nombró a su muy calificada hija Carolina Mejía en el Equipo.

 Por su parte  Sonia  creó un clima de confianza y de responsabilidad en un equipo formado por profesionales veteranos en negociaciones internacionales y por un grupo de jóvenes economistas y abogados de exquisita educación  impermeables a presiones mercantiles. La Lcda. Guzmán dedica el tercer capítulo a la formación de su equipo. Obviamente se siente orgullosa de la expertise y de la honestidad de sus “muchachos”.

6. Decía al principio de estas palabras que su lectura me resultó instructiva. Como cada uno aprende lo que no sabe o quiere saber voy a resumir parte de lo que aprendí:

a) Contra lo que uno cree muchas negociaciones bilaterales arrancan sin un texto previo formal. Curiosamente tanto Sonia como su contraparte  norteamericana, Regina Vargo, no querían mostrar sus ases; preferían que los otros lo hiciesen. Sonia insistió en esperar la propuesta norteamericana y lo logró. Negociar significaba tanto como minimizar la propuesta ajena para maximizar la libertad propia. Curioso juego  propio de la parte más débil y menos experimentada.

b) Contra una versión pesimista de la dominicanidad que cree defecto exclusivo de nuestros ricos influir en favor de sus intereseshasta el punto de convertir su satisfacción en condición indispensable para continuar negociaciones, parece que, al menos en algunos casos (¡patas, alas y pechugas de pollo; carne de cerdo!), empresarios y algunos niveles de autoridad norteamericanos sufren del mismo mal

c) El peso de intereses en renglones importantes de la economía (productos químicos, agroindustriales) es grande pero generalmente negociable.

d) Buenas relaciones humanas a nivel de negociadores bilaterales son importantes.

e) Las negociaciones con los Estados Unidos fueron menos difíciles que las tenidas con los países centroamericanos. El tratado de República Dominicana con los Estados Unidos fue más favorable para nosotros que el CAFTA para ellos.

f) La regla de que lo ya acordado es innegociable, no admite excepciones.

g) La defensa de los pequeños productores de carne de cerdo del país estuvo al borde de frustrar el acuerdo.

h) Aprendí que  posiciones y técnicas empleadas por funcionarios para frustrar la estrategia de su propio Gobierno no son infrecuentes y que hasta pueden ser defendidas con razones de peso (falta de preparación del país, intereses sectoriales o personales). Lo condenable es hacerlo dentro del Gobierno.

i) El libro de Sonia Guzmán  termina con un Anexo que resume los principales logros de República Dominicana en el DR-CAFTA, los temas de Propiedad Intelectual, de Bienes Agrícolas, de Medidas Sanitarias Fitosanitarias y del Tratamiento a los productos agrícolas protegidos por las antiguas “Rectificaciones Técnicas”. El conjunto impresiona.

 Esto no significa que no haya habido perdedores potenciales. El ideal de Pareto, una política es buena si a algunos favorece y a nadie daña, tiene vigencia como orientación y guía de acción, todavía no como criterio único de realización.

Termino felicitando a la autora por este agudo, objetivo y refrescante recuento de uno de sus grandes logros por el bien del país y recomiendo la lectura de esta Intrahistoria a cuantos dudan de la bondad  del TLC, del futuro dominicano  o del valer  académico y moral de nuestra juventud. La Intrahistoria es un canto al futuro.